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上海市养老政策效能分析:8个痛点和6个建议

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上海市养老政策效能分析:8个痛点和6个建议

发表于 2021-1-26 14:27:10 只看大图 阅读模式 倒序浏览
大力推广综合照护服务模式

上海市鼓励以社区嵌入式养老服务为基点,链接机构养老和居家养老,促进各类养老服务形态的融合发展,提高运营能力和资源利用效率。探索“家庭照护床位”,让居家老年人享受连续、稳定、专业的养老服务。与上海国际大都市生活品质相适应的老年人长期照护服务体系进一步完善,养老服务更加充分、均衡、优质。

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上海市养老服务重点发展领域结构图

(资料来源:上海市养老服务平台-养老政策,和君康养事业部研究成果)

重点探索认知障碍照护服务

上海市鼓励开展老年认知障碍社区建设实践探索,实现全程服务,包括健康教育普及、筛查诊断便利、认知训练有效、照料支持全面、服务对接高效和专业照护完备等方面内容。

鼓励多业态综合全面发展

老年人生活照料、康复护理、健康服务、产品用品等养老服务业全面发展,聚焦专业人员、科技手段、辅具应用、医养结合、综合监管等多方面。

上海市养老服务领域的已有政策,除对业态发展方向和侧重的约定内容之外,另一重点就是从各个方面对养老服务的市场化开展,进行政策环境的持多方位优化,并在特定领域开始对政策的落地细则和机制进行不断细化,包括“证照分离”改革的全面推开,相关注册、登记、审批等流程的不断简化,相关业态领域的资金支持等。还有相关优惠补贴政策的持续优化;养老服务供给标准制度的不断完善;不断加强监督管理;鼓励配套支持业态及市场要素等,包括长期护理保险相关建设内容。

但是,在政策落地细则与实效管理层面,仍面临诸多痛点。

01

企业或项目融资难问题

虽然有多项金融扶持政策出台,但养老服务仍存在融资难的情况,主要表现在如下方面:一是相关政策难落地,如政策提出“拓宽信贷抵押担保物范围”,但实际操作中,银行仍偏好住宅、商业及工业房产为抵押物,不太接受养老及医卫类房产抵押;二是配套政策落地机制缺乏,如“贴息贷款”没有配套的财政补偿机制或其他激励机制,银行缺少积极性对养老企业或养老项目进行贴息贷款;三是相关落地对民营企业的限制条件较多,如“养老专项债券及养老企业债”限制条件多,迄今仅有少数国资背景的企业发行了养老专项债券。而在各类养老企业中,民营养老企业在融资渠道、信用评估及优惠力度等方面面临更大的困难;四是创新类政策体系不完善,如北京市2018年11月出台的《北京市养老服务机构监管办法(试行)》,在全国范围内首次明确提出会员制,支持自建或自有的养老项目采用养老会员制,并提出具体要求,这在养老产业内属于非常大的政策利好,但后续执行细则却迟迟未见落实。

02

养老社区项目会员制的法律风险问题

长者通过购买养老会员,享有入住养老社区的权利,该模式下的养老会员费用可继承、可转让、可溢价,但一般不予退还。由于养老社区往往区别于普通住宅小区,存在产权无法分割销售等问题。长者在支付相应的会员费后,无法通过《物权法》取得相应入住房屋的所有权。加之“会员”这一概念缺乏明确的法律规定,使得“会员”养老模式长期游走于使用权与租赁权之间。另外,关于会员制养老机构的政府审批收紧,行政审批难。

03

相关利好政策落地的区别对待问题

一方面,对于营利性与非营利性养老服务机构,现有的养老服务相关补贴、优惠、土地获取等支持性利好政策,仍然存在较大的区别对待现象,差异性补贴及税费政策,直接造成同等条件下,营利性养老机构运营成本更高、市场议价能力更弱的局面。而非营利性机构不能进行利润分配、融资困难等特性,亦阻碍着各类资本的投资热情。另一方面,民营养老服务机构或民办养老服务企业,在市场竞争环境中存在不公平现象,如公办养老机构较易获得财政拨款、医保资格、长照险资格,更易开展医养结合服务,且国企类养老服务企业在获取养老用地、养老设施资源、办理机构登记备案、获得医保、享受补贴政策、融资贷款等方面,均优于民营养老服务企业,挤占了民营企业的发展空间。

04

行政管理标准单一化与产品多样化相矛盾的问题

养老产业领域的投资以市场需求为导向、以企业发展战略为根本,最后向市场呈现的一定是多样化的养老产品,而且在养老产业发展进程中,中高端产品已逐渐占据市场主流地位。国家层面亦鼓励扩大产业规模、丰富养老产品供给,而很多行政管理标准却以保障型养老产品要求对现有养老市场产品进行一刀切式的单一化管理,严重滞后于社会发展与养老需求的变动。

05

闲置资源改造养老实施困难重重

虽然政策方向上起到了积极作用,但在具体实施“鼓励”及“支持”政策方面,从企业实践角度,“整合、改造社会存量资源用于养老服务”仍存在一定的障碍与难度。以某养老项目为例,2016年租赁闲置工业用房,改造为医养结合型养老机构,工程建设周期1年,但在长达4年时间里多种形式、多次申报,均未能通过民政部门的养老机构备案,影响到项目的市场运作以及为老服务的开展,导致运营成本高幅上涨。

06

医养结合难以落地的问题

自2015年起,针对医养结合出台了多达15项专项政策,但对于养老机构而言,提供医养服务涉及到卫健、民政两条管理主线,无论是养老机构开办内设医疗机构,还是医疗机构托管养老机构,所涉及的跨部门审批程序很容易遭遇“循环往复”的审批障碍。

07

政策落地细则缺乏问题

围绕养老产业发展,虽然国家出台了很多的政策措施,但没有执行细则的文件出台,难以落地。如:实施备案制以后,政府文件的意见是倾向于放松和简化机构的审批,但由于缺乏落实细则,各区级民政部门需要申请企业提供与当地政府的报备材料,申办养老机构的企业因此也受限于当地政府开发规划各产业的布局。

08

针对养老企业的税收优惠政策不足问题

目前养老服务领域的税收优惠政策,多是针对于养老服务类设施,针对于养老服务企业的税收减免政策较少。

建议

针对痛点和难题,《长三角养老产业发展白皮书》给予了六点建议。

01

建议一:针对政策环境不公平问题

持续改善养老企业的市场化营商环境,建议从立法角度,明确养老相关优惠补贴的普及性与“人人享有”的公平性,区分民政系统老年社会救助对象的特定性,明确民政部门在养老产业领域“保基本、管基本”的职能,杜绝补贴资金主管部门与补贴机构利益链的形成。取消营利与非营利性养老机构区分,在机构补贴、税费优惠方面给予相同的支持力度。

02

建议二:针对养老服务市场竞争管理问题

政府供给及行政管理领域以养老保障型产品为主,使用财政或福利资金建设的养老项目控制户型面积等限制性指标,其他养老项目则放宽行政管控,由市场自主调节。同时在资源分配方面给予央企、国企、民企同等待遇,保证市场自由竞争机制,促进多样化的养老产品及服务供给,实现真正的“放管服”,让市场的自主调节来制定养老服务和产品的供给标准。

03

建议三:针对政策细则缺乏问题

加快完善针对性政策细则的出台与落地,引导与促进行业规范发展。另外,可建立政策落地的市场反馈机制,建立企业层面的政策反馈机制,促进政策效力的真正发挥。

04

建议四:针对政府审批收紧问题

同等条件下,具备优质运营和服务经验的品牌优先纳入重点审批序列,给予优先考虑。

05

建议五:针对会员制法律风险问题

建立信息披露细则,逐步完善养老服务机构诚信信息归集体系,对违反诚信机制的机构、企业或个人,可对社会进行公开披露。

06

建议六:针对市场商业模式创新问题

建议对新型的商业模式不要采取一刀切的处理方式,可通过行业公约进行规范,通过政策机制引导行业进行主动的信息披露机制建设,鼓励将企业和机构情况向社会公开,逐步完善养老行业诚信体系,在确保行业有序性的前提下,鼓励和推进新型商业模式的发展。

来源: 养老BAR
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